Кость в горло. Услужливость власти
Объем рынка платных административных услуг в Украине ежегодно составляет около 20 млрд. грн. Как минимум, около половины этих денег предприниматели платят чиновникам незаконно. С подобной коммерческой деятельностью можно и нужно бороться в судах
Грустная статистика
В июне 2006 г. Антимонопольный комитет Украины (АМКУ) опубликовал любопытное исследование: в Украине почти на 900 рынках услуг органы государственной власти и государственные хозрасчетные предприятия монопольно оказывают предпринимателям и населению платные услуги. Более того, эксперты АМКУ резюмировали, что подобную деятельность органов власти, по большому счету, никто не контролирует: в основном тарифы и цены на свои услуги чиновники устанавливают, руководствуясь собственными нормативными документами. Вследствие этого потребители административных услуг платят бюджетным учреждениям с каждым годом все больше. Только в 2005 г. они перечислили почти 7 млрд грн., а в 2006 г. эта сумма составит более 8 млрд грн. (см. "Оплата услуг бюджетных учреждений..."). Причем, по оценкам главы АМКУ Алексея Костусева, еще больше денег ежегодно уплачивают предприниматели хозрасчетным предприятиям, создаваемым органами исполнительной власти и местного самоуправления, за проведение экспертиз, предоставление разрешений, согласований и т.д. По мнению Алексея Костусева, существующая в Украине система платных админуслуг давно превратилась в инструмент дополнительного изъятия средств у налогоплательщиков. При подготовке материала БИЗНЕС обратился в Кабмин, АМКУ, КРУ и Минэкономики с просьбой предоставить информацию о точном количестве платных админуслуг. Ответ получили от АМКУ: по данным Комитета, оказывается приблизительно 200 подобных услуг. Но это без учета деятельности хозрасчетных предприятий. Кроме того, на одну и ту же услугу могут существовать до десятка различных тарифов, в зависимости от срочности выдачи, сложности исполнения и количества документов. Так, к примеру, органы СЭС оказывают услуги по 738 различным тарифам. Как выяснил БИЗНЕС, провести ревизию всех платных услуг органов власти правительство поручило еще в конце прошлого года Минэкономики. В министерстве этот вопрос курирует 1-й замминистра Сергей Романюк. К сожалению, в течение почти трех месяцев г-н Романюк так и не нашел времени на встречу с корреспондентами БИЗНЕСа.
Зато удалось выяснить одну интересную деталь. Только четверть из всех предоставляемых чиновниками платных услуг предусмотрена законами Украины. При этом установление размера платы за услуги полностью отдано на откуп исполнительной власти и представляет собой довольно запутанную систему. "В соответствии с Законом Украины "О налогообложении прибыли предприятий" Кабмин уполномочен устанавливать перечень платных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, хозрасчетными единицами, органами местного самоуправления и т.д., — пояснил БИЗНЕСу советник по юридическим вопросам проекта "БИЗПРО" Александр Шабалков. — А специальными законами (например, Законом Украины "Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения") правительство устанавливает тарифы на предоставление таких услуг ".
Но на практике своими постановлениями Кабмин чаще всего предоставляет право устанавливать тарифы соответствующим министерствам. К примеру, правительственным постановлением ?798 от 15.05.2000 г. МинЧС дано право совместно с Минфином и Минэкономики устанавливать тарифы на предоставление платных услуг Государственной пожарной охраной. В свою очередь, министерства в соответствии с их положениями (ранее положения утверждались указами Президента, а с 01.01.06 г. — постановлениями Кабмина) могут утверждать тарифы для предприятий и учреждений, которые находятся в их сфере управления и уполномочены предоставлять админуслуги. Что касается органов местного самоуправления, то они руководствуются нормами ст.28 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине", согласно которой исполкомам дано право устанавливать тарифы на услуги, предоставляемые предприятиями и организациями коммунальной собственности.
Ретроспектива
По мнению президента аналитического центра "Академия" Александры Кужель, основа для развития негативных явлений в системе админуслуг была создана вследствие принятия постановления КМУ ?659 от 17.05.02 г. "Об утверждении перечня групп собственных поступлений бюджетных учреждений, требований относительно их образования и направлений использования". "Документ предоставил органам исполнительной власти право зачислять средства, полученные в том числе и от предоставления платных услуг, на специальные бюджетные счета. Это создало отрицательные экономические стимулы для расширения перечней платных услуг, коммерциализации тарифно-ценовой политики, Ц С открытого взимания с субъектов предпринимательства дополнительных сборов и даже частичной легализации коррупции и взяточничества", — рассказала БИЗНЕСу г-жа Кужель.
После того как в ноябре 2002 г. пост премьер-министра занял Виктор Яну-кович, начали предприниматься первые попытки упорядочить систему админус-луг. В частности, распоряжением Кабми-на ?702-р от 12.12.02 г. был утвержден План мер по оптимизации хозяйственной деятельности органов исполнительной власти. Он предусматривал разработку проекта решения об утверждении единого перечня платных услуг, правил их предоставления и т.д. Окончательный срок выполнения этих задач был запланирован на первый квартал 2004 г. Но министерства-исполнители оказались на редкость неотзывчивыми и не просто сорвали, а полностью проигнорировали график работ. Попытка номер два была сделана только четыре года спустя. В феврале 2006 г. правительство Юрия Еханурова одобрило Концепцию развития системы предоставления административных услуг органами исполнительной власти. В ней Кабмин прямо указал, что предоставление административных услуг на платной или безоплатной основе, перечни административных услуг, а также размер платы за них должны определяться исключительно законами Украины. Однако по своей сути Концепция носит рамочный характер и без документа, который регулирует порядок формирования тарифов на оказание админуслуг, не имеет никакого влияния. А на сегодняшний день ни один проект подобного документа не разработан. Более того, злосчастное правительственное постановление ?659 до сих пор остается действующим. Даже после так называемого ускоренного пересмотра регулятор-ной среды в сфере бизнеса. По словам Александры Кужель, Минфин, как разработчик этого документа, упрямо отказывается его отменять.
Хозрасчетная порука
Но админуслуги, предоставляемые непосредственно органами исполнительной власти, — это лишь вершина айсберга "коммерческой" деятельности отечественных чиновников. Большинство платных админуслуг в Украине предоставляют не государственные служащие, а работники госпредприятий, учреждений и организаций. Они входят в сферу управления соответствующих центральных органов исполнительной власти и имеют статус как бюджетных, так и хозрасчетных. Создают их, как правило, специально для предоставления услуг, а затем делегируют соответствующие права.
Например, Госкомзем предоставил Центру государственного земельного кадастра право оказывать 10 из 11, или 90,91%, своих услуг. Среди них разработка нормативно-технической документации, проведение работ по паспортизации участков, проведение государственной землеустроительной экспертизы и др. В то же время, по словам экспертов, в течение последних лет проявилась тенденция делегирования хозрасчетным структурам функций, относящихся исключительно к полномочиям органов государственной власти.
Эти структуры действуют на коммерческих принципах и преследуют единственную цель: максимизацию прибылей. Яркий пример — деятельность государственных хозрасчетных предприятий — областных автотранспортных управлений, которые подчинялись Министерству транспорта. По сути, они были коммерческими представителями Госдепартамента автомобильного транспорта на местах и выполняли все возможные и невозможные функции: от осуществления контроля за соблюдением условий лицензионной деятельности автоперевозчиками до предоставления услуг по ламинированию документов. После того как год назад начала полноценно работать Глававтотрансинспекция, областные автотранспортные управления ушли в небытие. А вместе с ними и неопределенность их статуса. "В настоящее время созданы региональные транспортные инспекции, а регуляторное обеспечение возложено на Главные управления связи, транспорта и энергетики облгосадминистраций и областные ассоциации автомобильных перевозчиков", — заявил БИЗНЕСу президент Всеукраинской ассоциации автоперевозчиков Виталий Рева. Однако после смены руководства в Минтранссвязи призрак областных автотранспортных управлений снова начал появляться. "Некоторые из высокопоставленных чиновников инициируют возврат к старой схеме ", — отметил г-н Рева.
Схожая коммерческая жилка просматривается в деятельности и других министерств. Среди них — Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Украины. Оно, в частности, выдает лицензии на строительную деятельность при помощи ГП "Укринвестлицензия". "После регистрации дела доверенное лицо будущего лицензиата направляют в ГП "Укринвестлицензия". О нем в Законе Украины ?3759 от 21.12.93 г. "О лицензировании некоторых видов хозяйственной деятельности" не сказано ни слова. Но заключение договора с ним является обязательным условием для получения лицензии, — рассказал БИЗНЕСу юрист ООО "Международная адвокатская компания Адвокат и Синиченко" Дмитрий Трикоз. Юристы утверждают, что если любознательный предприниматель захочет покопаться в законах Украины, то ровным счетом ничего не обнаружит в них о необходимости подписания такого договора и оплаты услуги. Но почти сразу же столкнется с суровой реальностью — при отказе от подписания договора и оплаты услуги предприятие может быть не допущено на заседание комиссии или у него появится шанс остаться без лицензии. "Предприятий, которые обращаются в ГП "Укринвестлицензия", в среднем в неделю около 200", — говорит Дмитрий Трикоз. Таким образом, на счете ГП "Укринвестлицензия" ежемесячно, по самым скромным подсчетам, оседает более 420 тыс.грн., или 5 млн грн. в год! Только после оплаты счета инспектор ГП "Укринвестлицензия" выносит пакет документов на обсуждение комиссии. В случае принятия положительного решения предприятие должно заплатить госпошлину за выдачу лицензии в размере 20 нмдг (в настоящее время — 340 грн.). И вот уже данная сумма зачисляется на расчетный счет Госказначейства и поступает в государственный бюджет Украины.
Эта ситуация повторяется при получении лицензии на осуществление хозяйственной деятельности по оптовой, розничной торговле пестицидами и агрохимикатами. Органом лицензирования в данном случае является Министерство аграрной политики Украины. Но на практике предприниматель, попав в министерство, с удивлением узнает, что чиновники этого ведомства документы не принимают. Его направляют в Главную государственную инспекцию защиты растений при МинАП (в законодательстве, регулирующем эту деятельность, об этом органе и, соответственно, о его полномочиях по приему документов нет никакого упоминания). В инспекции предпринимателю предлагают заключить договор на оказание информационных услуг и проведение экспертизы материалов по получению лицензии, а также оплатить счет на 60 грн. При этом в договоре указано, что услуги предоставляются заказчику "по желанию". "Здесь возникает ряд вопросов, — говорит Дмитрий Трикоз. — Во-первых, почему экспертизу документов (да еще и по желанию) проводит не официально указанное в постановлении Кабмина "О
перечне органов лицензирования " МинАП, а совершенно другой государственный орган. Во-вторых, согласно Закону Украины "О государственной службе", госслужащим запрещено заниматься коммерческой деятельностью. А подобные договоры с Главной государственной инспекцией защиты растений (которая, в отличие от ГП "Укринвестлицензия ", является не госпредприятием, а государственным органом) носят именно коммерческий характер ".
Чего только стоит недавняя история с получением платных "справок о несудимости" для оформления заграничных паспортов, которые предоставляло ГП МВД Украины "Ресурсы-Документ" (см. БИЗНЕС ?45 от 08.11.04 г., стр.24-26).
Местное самоуправство
В упрямстве, с которым центральные органы власти устанавливают цены на разнообразные платные услуги, местные органы им ничем не уступают. В каждом регионе можно найти сотни примеров экспериментов местных властей с платными услугами. Особенно прочувствовали на себе это статичные автолюбители, после того как в сентябре 2004 г. Киевский горсовет решением ?47/207, в частности, предоставил коммунальному предприятию "Киекюрсервис" право эвакуировать автомобили, припаркованные в неположенных местах, а также установил порядок оплаты таких "услуг". Тариф на эвакуацию авто составил 96 грн. (погрузка и выгрузка машины) плюс 6,3 грн. за 1 км перемещения. 30 августа 2005 г. Шевченковский районный суд г.Киева по иску столичного прокурора признал незаконными и упразднил "эвакуационные" нормы. А в декабре того же года Асехтяционный суд г.Киева подтвердит законность этого решения. Свое решение суд мотивировал тем, что ответственность занарушение Правил дорожного движения предусмотрена Кодексом "Об административных правонарушениях" в виде предупреждения или штрафа. И ни один госорган не имеет права устанавливать не предусмотренные законодательством дополнительные обязанности (в данном случае — по оплате принудительного перемещения автомобиля). Но не тут-то было. Не соглашаясь с принятыми решениями Киевский горсовет обратился с кассационной жалобой в Высший административный суд Украины. В процессе подготовки дела к рассмотрению от прокуратуры г.Киева поступило заявление об отказе от административного иска (и это после вступления решения в законную силу). При таких обстоятельствах решение Шевченковского районного суда г. Киева от 30.08.05 г. и постановление Апелляционного суда г.Киева от 09.12.05 г. были отменены. Более того, с 5 июля 2006 г. КГГА повысила тарифы на эвакуацию. Еще одним интересным примером спорного предоставления платных услуг является установление новых тарифов на парковку в столице. В соответствии с упомянутым выше решением Киевсовета, тарифы на пользование местами для платной парковки устанавливает оператор по согласованию с управлением по вопросам ценовой политики КГГА. "Согласовав" новые тарифы, Главное управление ценовой политики КГГА 1 августа 2006 г. ввело дифференцированные тарифы на парковку. В центре за час "постоя" (в зависимости от типа авто) должны были брать по 10-30 грн., в прилегающих к центру районах — по 6-18 грн., а в "спальных" — по 3-10 грн. (см. БИЗНЕС ?33 от 14.08.06 г., стр.93). Уже на следующий день АМКУ решил проверить обоснованность таких сумм. Ведомство провело оперативное совещание и вручило всем районным службам парковки официальные запросы с требованием на протяжении 10 дней обосновать повышение тарифов на свои услуги. И уже 7 августа почти все парковочные службы города добровольно вернулись к прежним тарифам. Впрочем, такой результат реагирования контролирующих органов на "коммерческую" деятельность чиновников — скорее, исключение из правил.
Перспективы
"Полного перечня услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, на сегодняшний день не существует", — подтвердил БИЗНЕСу советник по юридическим вопросам проекта "БИЗПРО" Юрий Потапенко. "И контроля за ними никто не осуществляет", — добавляет Александра Кужель. Поэтому немудрено, что в этой полной неразберихе предпринимателей и рядовых граждан вынуждают покупать множество административных услуг, которые не предусмотрены законодательством. Кроме того, как заявили БИЗНЕСу в Госпредпринимательства, цены на предоставление отдельных услуг чаще всего в несколько раз превышают фактические расходы на их оказание. По мнению экспертов, первоочередной задачей в сложившейся ситуации является разработка проектов и принятие основополагающих законов, которые должны определить основы работы системы предоставления административных услуг. При этом необходимо предусмотреть, "что стоимость этих услуг не должна быть выше себестоимости их оказания. По мнению большинства опрошенных БИЗНЕСОМ экспертов, вряд ли стоит ожидать в скором времени упорядочения системы платных админуслуг по инициативе "сверху" — слишком многие чиновники зарабатывают на этом серьезные деньги. Как правило, во главе многих хозрасчетных предприятий стоят либо родственники, либо "свои" люди высокопоставленных чиновников ведомств, курирующих эти конторы (в ближайших номерах БИЗНЕС подробно расскажет, как и на чем зарабатывают деньги несколько конкретных министерств). Но пока высокопоставленные чиновники создают видимость работы над этой проблемой, у предпринимателей есть другая возможность ограничить свои расходы на услуги власти. "Инструментом борьбы с необоснованно установленными административными услугами может (и должен) стать Закон Украины "О принципах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности ", — говорит Юрий Потапенко. — Согласно документу, регуляторный орган, принимая решение об установлении административной услуги и взимании платы за ее оказание либо о повышении существующей платы, обязан подробно и тщательно аргументировать, по требованию заинтересованных лиц, основания дм принятия такого решения, а также подготовить анализ регуляторного влияния, который должен сопровождать такой регуляторный акт. Его отсутствие будет являться серьезным основанием для последующей отмены такого решения в судебном порядке". Данную точку зрения поддерживает и Александра Кужелъ: "В результате проведенного исследования было выявлено, что центральные органы исполнительной власти на подавляющее большинство услуг, цены на которые они утвердили самостоятельно, не предоставили калькуляцию. Это может свидетельствовать о том, что определение цены на услуги не всегда основывалось на объективно проведенных расчетах".
Кроме того, с 5 октября 2006 г. в силу вступает Закон ?2806 от 06.09.05 г. "О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности". Этот документ, в частности, предусматривает, что необходимость получения документа разрешительного характера устанавливается исключительно законами, регулирующими отношения по получению таких документов. И если получение разрешения не будет закреплено на законодательном уровне, то с указанной даты оно будет нелегитимным. Пока органы исполнительной власти не спешат упорядочивать собственную разрешительную деятельность и разрабатывать изменения в соответствующие законы. Таким образом, несколько сотен разрешений скоро автоматически "пойдут под нож". Это значит, что у предпринимателей появится законное право работать без получения (и, соответственно, оплаты) того или иного разрешения. Это касается, в частности, разрешений на размещение объектов торговли и сферы услуг, на работу штемпелъно-граверных мастерских, на оформление заказов на изготовление печатей и штампов, на размещение, строительство, реконструкцию и функционирование объектов сервиса на землях дорожного хозяйства. Если, конечно, в ближайшее время парламент не отсрочит вступление в силу вышеуказанного Закона.
О ЗАЩИТЕ ПРАВ
Дмитрий Трикоз,
юрист 000 "Международная адвокатская компания "Адвокат и Синиченко":
В нашем государстве практически каждый человек сталкивался с такими понятиями, как "административные платежи", "государственная пошлина", или со словами госслужащего: "Оплатите этот счет и вы получите нужную справку или разрешение". Но, наверняка, большинство никогда не задавались вопросом о законности требования оплаты таких счетов и вопросом, а куда же идут эти деньги. Поэтому попавшим в такую ситуацию советую в первую очередь уточнять, на основании какого нормативно-правового акта требуют платеж и является ли он в соответствии с законодательством Украины обязательным. А в случае настойчивого требования оплаты, законность которой вызывает сомнение, необходимо обращаться за защитой своих прав в органы прокуратуры, правоохранительные органы или в суд.
"Б?знес" ?38 18.09.2006 р.
|