Відповідно до ст. 19 Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 р. (далі — ЗК) всі землі України поділяються на категорії у відповідності з цільовим призначенням. Згідно із ст. 1 ЗК земля перебуває під особливою охороною держави. І все ж таки сьогодні трапляються випадки порушення чинного законодавства саме в частині земельних відносин на селі. Один із таких випадків ми розглянемо в даній статті. Порушуються основні принципи конституційного права власності, що є неприпустимим з точки зору юриспруденції, оскільки, як відомо, норми Конституції є основою суспільного і державного ладу (ч. 2 ст. 8 Конституції України) і нормами прямої дії (ч. З ст. 8 Конституції).
З розвитком ринкових відносин в Україні відбуваються кардинальні зміни у відносинах щодо власності на землю та землекористування. Це пов'язано, зокрема, з тим, що з прийняттям Постанови Верховної Ради «Про земельну реформу» від 18 грудня 1990 р. розпочався процес приватизації землі.
Відповідно до ст. 1 вищезгаданої Постанови вся земля України оголошувалась об'єктом земельної реформи. Важливим кроком було здійснення комплексу заходів щодо надання членам сільськогосподарських колективних підприємств статусу власників земель. Цей етап виявився найтривалішим і складним. Спочатку було передано землі в межах сільськогосподарського колективного підприємства у колективну власність КСП та деяких інших організацій. Процес приватизації земельних ділянок був пов'язаний з паюванням, яке започатковано указами Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва» від 10 листопада 1994 р. та «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам та організаціям» від 8 серпня 1995 р.
Паювання являло собою визначення розміру земельної частки (паю) у колективній власності на землю кожного члена сільськогосподарського підприємства шляхом видачі членам КСП державного сертифіката на право на земельну частку (пай). Особливо прискорився процес приватизації з виданням Указу Президента «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки» від 3 грудня 1999 року. Земельним паєм вважається частка у земельному масиві колективного сільськогосподарського підприємства, сільськогосподарського товариства, яка посвідчує право на отримання у приватну власність земельної ділянки кожного члена цього підприємства, кооперативу, товариства.
Порядок виділення земельної частки (паю) в натурі регулюється Законом України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» від 5 червня 2003 р.
Особи, які отримали право на земельну частку (пай), подають заяву до відповідної сільської, селищної, міської ради чи районної державної адміністрації про виділення земельної частки (паю) в натурі (на місцевості). У разі подання заяви про виділення земельних часток (паїв) у натурі більшістю власників відповідна сільська, селищна, міська рада чи райдержадміністрація приймає рішення про розробку проекту землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв). Даний проект землеустрою розробляється державною чи приватною землевпорядною організацією на основі договору, укладеного з власником земельних часток (паїв), або договору із суб'єктом, який фінансує виконання даних робіт. Далі, виготовляються державні акти на право власності на земельні ділянки.
У процесі виконання зазначеної роботи подекуди мають місце порушення чинного законодавства. Це, наприклад, стосується деяких сіл Таращанського району на Київщині. Вважаємо за доцільне висвітлити дану проблему, зважаючи на можливість виникнення аналогічних порушень і в інших регіонах України.
Справа про зазначені нижче порушення набула розголосу після відповідних звернень спеціалістів Білоцерківського міжрегіонального управління водного господарства (далі — МУВГ) до суб'єктів господарювання у деяких селах. Річ полягала у тому, що місцеві сільгосппідприємства порушували чинне земельне та водне законодавство, здійснюючи оранку та використовуючи землі прибережних захисних смуг біля річок, озер, водосховищ для виробництва сільськогосподарської продукції.
Відповідно до ч. 1 ст. 60 ЗК вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм, з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності, у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Ширина прибережної захисної смуги залежить від площі водного покриття: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як З га — 25 м; для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 га — 50 м; для великих річок, водосховищ на них та озер — 100 м. При крутизні схилу більше 3 градусів ширина цієї смуги збільшується у 2 рази (ст. 60 ЗК). Спираючись на ст. 61 ЗК можна стверджувати, що, дійсно, за умови обґрунтованості звернень спеціалістів МУВГ, зазначені суб'єкти господарювання використовують земельні ділянки з порушенням пунктів «а», «б» ч. 2 цієї статті, де вказано, що на прибережних захисних смугах (прибережні захисні смуги входять до земель водного фонду України) не можна здійснювати оранку, садівництво, городництво, а також вносити пестициди та добрива. Така сама заборона передбачена і в ст. 89 Водного кодексу України.
Цікаво, що згадані землекористувачі здійснюють свою діяльність у точній відповідності з документацією із землеустрою. Відповідно до ст. 1 Закону «Про землеустрій» від 22 травня 2003 р. документацією із землеустрою визначаються затверджені в установленому порядку текстові та графічні матеріали, якими регулюються використання та охорона земель державної, комунальної та приватної власності. За даною документацією здійснюються заходи з еколого-економічної оптимізації використання та охорони земель сільськогосподарського призначення, а також розміщення земельних угідь, посівних площ тощо. Тобто просторова діяльність сільгосппідприємств на земельних масивах повинна відповідати документації із землеустрою.
Враховуючи зазначене можна стверджувати, що земельні ділянки, які використовують відповідні суб'єкти господарювання, виділені на основі недосконалого проекту землеустрою, а саме з порушенням меж прибережних захисних смуг.
Землі, що знаходяться на території земель водного фонду України, у даний час віднесені органами державної влади та місцевого самоврядування до земель сільськогосподарського призначення згідно із ст. 20 ЗК. Таким чином, усі роботи, які виконують суб'єкти господарювання на таких землях, мають відповідати режиму використання земель сільськогосподарського призначення.
Відповідно до ст. 96 ЗК обов'язком землекористувачів є: використовувати землі за цільовим призначенням (земельні ділянки, про які йдеться, належать до земель сільськогосподарського призначення, і тому їх оранка є виправданою); підвищувати родючість грунтів та зберігати інші корисні властивості землі (здійснюється шляхом внесення пестицидів і добрив).
Суб'єкти господарювання здійснюють свою діяльність, спираючись не лише на документацію із землеустрою, а й на державні акти на право власності на земельну ділянку, де також зазначені межі й місце розташування земельної ділянки. Таким чином, їх діяльність нібито правомірна. Разом з тим, зазначені суб'єкти не дотримуються режиму використання прибережної захисної смуги.
У даній ситуації може йтися про порушення ст. 60 ЗК, в якій визначені межі прибережних захисних смуг саме при виділенні земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості) органами державної влади та місцевого самоврядування. Але ж порушення законодавства органами державної влади і місцевого самоврядування не звільняє землекористувачів від прямих обов'язків додержувати вимоги законодавства про охорону довкілля (п. «б» ч. 1 ст. 96 ЗК) і правила добросусідства і обмеження, пов'язані з встановленням земельних сервітутів та охоронних зон (п. «є» ч. 1 ст. 96 ЗК).
Але враховуючи те, що в діях суб'єктів господарювання відсутня суб'єктивна сторона (вина, мета, мотив) складу земельного правопорушення, вони нести відповідальність не повинні. Натомість вина присутня у діяннях органів державної влади та місцевого самоврядування і полягає у наділі землі для сільськогосподарського використання на території земель водного фонду України. Відповідно до ст. 5 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» саме на ці органи покладалась функція уточнення меж місця розташування і площі сільськогосподарських угідь, які підлягають розподілу між власниками земельних часток (паїв). Таким чином, дії суб'єктів господарювання на землі є об'єктивно протиправними, але за відсутності вини їх не можна кваліфікувати як земельні правопорушення.
Розглянемо об'єктивну сторону правопорушення, а саме: діяння, негативний наслідок та причинно-наслідковий зв'язок між ними.
У даному випадку діяння (дія чи бездіяльність) державних органів та органів місцевого самоврядування є неправомірними. Адже саме органами місцевого самоврядування відповідно до п. «б» ст. 33 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. здійснюються землеустрій і його організація, а також погодження проектів землеустрою. Таким чином, органи місцевого самоврядування мали звернути увагу на порушення вимог ст. 60 ЗК до того, як будуть виділені земельні частки (паї) в натурі (на місцевості).
Негативним наслідком у даній ситуації є негативний вплив діяльності суб'єктів господарювання на навколишнє природне середовище. Але причинно-наслідковий зв'язок існує не між діями суб'єктів господарювання і негативними наслідками, а між діями (виділення земельної ділянки для сільськогосподарського використання на землях водного фонду України) та бездіяльністю (що має місце на даний момент) органів державної влади та місцевого самоврядування і негативними наслідками.
Отже, порушення ст. 96 ЗК суб'єктами господарювання є наслідком неправомірних дій державних органів та органів місцевого самоврядування, на що і вказує об'єктивна сторона правопорушення.
Враховуючи викладене відповідальність за дане правопорушення повинні нести органи державної влади та місцевого самоврядування. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед юридичними і фізичними особами передбачена у ст. 77 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», де зазначено, що шкода, завдана фізичним і юридичним особам неправомірними діями або бездіяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування, відшкодовується, відповідно, з місцевого бюджету або за рахунок власних коштів винних посадових осіб. Відшкодування шкоди, завданої державними органами при здійсненні своїх повноважень, здійснюється за рахунок державного бюджету незалежно від вини цього органу (ст. 1173 Цивільного кодексу України)
Наступною цікавою обставиною розглядуваної ситуації є заявлена вимога Білоцерківського МУВГ (входить до системи органів Державного комітету України по водному господарству, йому належить право перевіряти у випадках, передбачених законодавством, на підприємствах, в установах і організаціях додержання вимог водного законодавства України) до сільгосппідприємств «відійти» від водного об'єкта на відстань, зазначену в ст. 60 ЗК.
Дана вимога є недостатньо обґрунтованою, враховуючи вищезазначене. І навіть, якщо зробити припущення про правомірність такого «відходу» від водного об'єкта, можна констатувати порушення земельного законодавства у частині цільового призначення відповідної земельної ділянки. Станеться так, що частина земельної ділянки, яка перебуває у приватній власності, взагалі не буде використовуватись за її цільовим призначенням — і саме на вимогу державних органів. У той час, як право приватної власності, як і можливість його реалізації, гарантується громадянам на основі ст. 14 Конституції України.
Можна припустити, що сільгосппідприємства не «відійдуть» від водного об'єкта на вказану відстань (що на даний час і має місце). Тобто, також відбувається порушення чинного земельного законодавства (ст. 60 ЗК). Причому відповідальність за дане порушення мають нести державні органи та органи місцевого самоврядування.
Природно, виникає запитання, яким чином земельні ділянки після приватизаційної кампанії опинилися на території прибережних захисних смуг? Звертаємо увагу на те, що в Таращанському районі Київської області нараховується 79 річок та потічків загальною протяжністю близько 358 км. На цих водних об'єктах розташовані 230 ставків загальною площею майже 1300 га. Загальна площа прибережних захисних смуг має становити 1147 га, насправді вона набагато менше. Факти порушення законодавства при розпаюванні та виділенні земельних ділянок у натурі (на місцевості) колективних сільськогосподарських підприємств очевидні.
Розглянемо також становище прибережних захисних смуг у селі Чапаєвка, що в Таращанському районі.
Якщо звернути увагу на проектну документацію розподілу земельних ділянок КСП ім. Чапаєва, то можна констатувати факт відсутності прибережних захисних смуг у деяких місцях біля водного об'єкта, натомість там розташовані земельні ділянки членів колишнього КСП. Дану проектну документацію розробив Київський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою.
Цікаво, що, якщо порівняти проектну документацію КСП ім. Чапаєва від 2003 р. і проект внутрігосподарського землевпорядкування колгоспу ім. Чапаєва (на базі якого створено дане КСП), розроблений ще до 1976 р., то виявиться, що вони майже ідентичні.
Можливо, розроблення проекту не було здійснено у повному обсязі, а натомість стара картосхема взята як основа нової?
У зв'язку з викладеним варто звернути увагу на те, що відповідно до Водного кодексу Української РСР від 9 червня 1972 р. (сьогодні не чинний) роботи на водних об'єктах і в прибережних захисних смугах (зонах) проводяться за згодою органів по використанню і охороні вод, виконавчих комітетів місцевих рад народних депутатів (ст. 23 Водного кодексу УРСР). Ширина прибережної захисної смуги в даному Кодексі не встановлена. Виходячи з цього можна припустити можливість використання для потреб сільського господарства земельних ділянок, розташованих впритул до водного урізу (що і відображено в картосхемі, виготовленій до 1976 р.).
Використання проектної документації від 2003 р., ідентичної старій картосхемі, є недоцільним, оскільки в останній не дотримано меж прибережних захисних смуг, які визначені в ст. 60 ЗК.
Проблема на сьогоднішній день полягає не тільки у порушенні порядку розпаювання та виділення земельної частки (паю) в натурі (на місцевості) колективному сільськогосподарському підприємству, не тільки в суперечливих оцінках реальної обстановки, що склалась на місцях, а й у необхідності відновлення конституційного права приватної власності громадян, чиї земельні ділянки розташовані на території прибережних захисних смуг.
Існує декілька проблемних шляхів вирішення даного питання, зокрема реприватизація земель у межах колишнього колективного сільськогосподарського підприємства. Такий розвиток подій має неоднозначний характер. По-перше, можна зазначити про відсутність законодавчої основи для проведення реприватизації. По-друге, можна стверджувати, що не всі власники земельних ділянок, розташованих у межах прибережної земельної смуги, захочуть отримати у власність інші земельні ділянки. Напевно, після початку реприватизації власники земельних ділянок звернуться до суду. Кількість позивачів у даній справі може бути досить значною. Суд, розглядаючи позови, призупинить хід реприватизації до остаточного вирішення справи, що може забрати досить багато часу (серед значного числа позивачів деякі можуть з невідомих причин не прийти на засідання тощо). По-третє, виникнуть проблеми з фінансуванням повторних робіт (розробка нового проекту землеустрою, видача нових державних актів на право власності на земельні частки (паї) тощо).
Іншим шляхом вирішення проблеми може бути виділення земель у власність особам, чиї земельні ділянки розташовані у берегах, із резервного фонду місцевої ради. Беручи до уваги п. 7 Указу Президента України «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям», зазначимо, що на сьогодні ці резервні фонди (до резервного фонду виділялось 15 % земель колективного сільськогосподарського підприємства) вже, як правило, використані для потреб працівників соціальної сфери на селі.
Враховуючи презумпцію власності (вся земля є об'єктом власності) на землю, вирішення даної проблеми може бути здійснено лише шляхом зміни форми власності (тобто передачею інших земельних ділянок з комунальної чи державної власності у приватну власність особам, чиї земельні ділянки розташовані на території земель водного фонду України) або ж зміни місця розташування або меж земельних ділянок усіх власників земельних ділянок на території колишнього КСП з дотриманням вимог ст. 60 ЗК. Але нормативна база для таких дій відсутня. У випадку, що нами розглядався, спостерігаються порушення таких принципів земельного законодавства:
— невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею;
— забезпечення раціонального використання та охорони земель;
— забезпечення гарантій прав на землю;
— пріоритету вимог екологічної безпеки.
Дана проблема є досить складною і потребує законодавчого врегулювання.